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甘肃省强县扩权蓄势待发“省直管县”就要试点
  核心提示 
 
    县域经济是以县城为中心、乡镇为纽带、农村为腹地的区域经济,是国民经济的基本单元。党的十六大将“发展壮大县域经济”作为本世纪头二十年我国经济建设的主要任务之一,第一次写进党的纲领性文件。发展县域经济的本质是发展农村经济,提高农业效益,增加农民收入。 
  在甘肃,传统农业比重大,产业特色不明显,工业化、城镇化水平低,二元结构突出,县乡财政困难,农民增收缓慢则是县域经济发展中存在的突出问题。2005年,甘肃省委、省政府出台了《关于加快县域经济发展的意见》,并召开了全省县域经济发展工作会议,明确提出下放经济管理权限,并确立13个县为试点县。不久前,又提出开展“省直管县”财政直管的试点。这些一系列的举动将县域经济的发展提到了前所未有的高度。  
    县域经济背后的甘肃经济  
    2005年12月14日,备受关注的《中共甘肃省委关于制定第十一个五年规划的建议(草案)》在省委十届九次全委会议上获得通过。同全国其它省份一样,在甘肃省委制定的第十一个五年规划的建议中,发展壮大县域经济,推进行政管理体制改革,深化财政体制和金融体制改革被列其中。 
 
    有关人士指出,县域经济是2005年甘肃经济的关键词。“十一五”期间,要进行的行政管理体制改革和深化财政体制改革等,应该是甘肃从行政权和财权方面对推动县域经济发展的有力支持。 
 
    目前,在甘肃,县域经济的基本概念是:人口以农民为主,企业以中小为主,财政以吃饭为主,产业以传统为主,调控以自我为主,发展以追赶为主。按照国家划分标准,甘肃86个县市区中,纳入县域经济范围的县市有70个,县域经济占全省经济总量的43%左右。在连续几届的中国县域经济基本竞争力百强县(市)中都没有甘肃。在全国31个省市区县域经济基本竞争力排序中,甘肃连续几届都排在第29位。 
 
    而实际上,在基层,随着上级政府垂直管理部门增多,县级政府调控县域经济发展的手段相应减少,政府协调各方面关系的难度不断加大。致使一些对当地经济发展有很大促进作用的项目难以落地,同时,一些落地项目在发展中遇到的困难也很难通过协调加以解决。而实行分税制后财力逐级向上集中,再加上国有企业萎缩、亏损、破产增多,农业税取消后,各县的财政状况更加恶化,县级财政无力增加建设性投资和扶持当地企业的发展。 
 
    县域经济发展水平滞后,经济结构不合理,在一定程度上又制约甘肃经济的发展。“加快县域经济发展,必须要革除体制性障碍,拆除形形色色的‘篱笆墙’,克服‘路径依赖’。”省政府政策研究室副主任潘峰说。 
    甘肃在去年也明确提出了县域经济发展的目标,到2010年,县域经济总量占全省的比重提高到50%以上,力争有30个县(市)的生产总值达到20亿元以上,有30%以上的县(市)财政收入过亿元;农民人均纯收入年均增长5%以上,城镇化水平年均提高一个百分点左右,非公经济占县域经济总量的比重达到50%以上。  
    “省直管县”试水甘肃  
    2005年6月21日,省委副书记、省长陆浩在全省县域经济发展工作会议讲话中指出,要把改革作为促进县域经济发展的动力,创新机制,扩权让利,加大政策扶持力度,不断增强县域经济发展的活力和自我发展的能力。陆浩在讲话中说,要逐步扩大县域经济管理权,建立财政激励机制。 
 
    关于逐步扩大县域经济管理权限,中共甘肃省委[2005]33号文件用8个字表述了总体原则:“能放则放,权责统一”。即从2005年起,在敦煌市、临泽县、民勤县、永昌县、永登县、临洮县、景泰县、和政县、夏河县、秦安县、静宁县、华池县、成县等13个县推行下放经济管理权限的试点。除国债项目、财政预算内项目、统借统还国外贷款项目以及国家法律法规和产业政策限制的项目外,不论规模大小,一律不再进行审批,由投资主体自主决定,实行财政鼓励和资金支持政策。 
 
    “制定这一政策时,除嘉峪关市以外,是一个地区选择一个经济发展差不多,产业发展特色鲜明的县(市)作为试点,能代表大多数地区的经济发展水平。”省政府政策研究室副主任潘峰说。 
 
    同时,中共甘肃省委[2005]33号文件也提出,要进一步调整完善财政管理体制,建立健全财政激励机制。国家和省上所列的51个扶贫工作重点县和6个少数民族自治县,从2005年到2007年,将省级参与分享的增值税、企业所得税、个人所得税和营业税比上年增收部分实行全额返还。工商行政管理费新增部分的40%由省财政返还原征收县(市)使用。探矿权采矿权出让费、耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费,省留部分在不改变资金用途的前提下,原则上返还原征收县(市)使用。 
 
    “以前受管辖权力的限制,为了立项,一些企业在报项目时都是分成一期、二期、三期来报,一些项目报到上面从立项到批准动工周期长,影响企业的发展。扩权后这一局面将有望得到改观。”临洮县发改局的一位工作人员说。 
 
    事实上,县域扩权的核心是扩财权。 
 
    “今年,省上已初步确定四个县进行‘省直管县’财政直管试点,有关的工作正在开展中。”省财政厅有关人士向记者透露。 
 
    温家宝总理在2005年全国农村税费改革工作会议上指出:“具备条件的地方,可以推进‘省直管县’的试点。”“省直管县”是财政管理体制改革的重要举措,主要内容是维持现行行政隶属关系、维持现行利益分配格局、改变原来市管县的财政管理模式,将县财政划归省财政直接管理,财政收支划分范围暂不调整,各类补助、资金调拨等由省财政直接和县财政结算。实行省直管县的财政体制,有利于进一步理顺和规范省以下财政分配关系,调动各级政府加快发展的积极性,加快财政资金流速,提高财政支出的效率等。 
 
    据了解,在传统管理模式下,县な市に一级的财权与事权不对称,财政供养人员过多,县乡政府债务沉重,资金调度困难。部分市由于自身财政比较困难,不同程度地集中了一部分县な市に财力,省对县な市に财政的一些扶持政策和补助资金等难以及时落实到位。省财政对县な市に的财政信息和实际情况掌握不够准确、不够及时,难以加强对县な市に财政的有效监管。 
 
    “随着全国各地‘省直管县’财政的推进,甘肃‘省直管县’财政也将是迟早的事。”省财政厅有关人士表示。  
    县域扩权渐行渐近  
    由繁化简,扩权放权,其实质是减少审批环节,降低“过程成本”,给经济发展快的县创造快步走的条件,以进一步转变政府职能和经济运行方式,改变城乡二元结构与社会管理结构,探索出新的经济增长方式和城市发展模式等内容。“改革的目的不仅是去除经济发展中的制度弊端,而且也是节约行政成本的过程。”潘峰说,对此,省政府研究室在今年将做进一步调研。 
 
    我省临泽等一些县域经济扩权试点县,在制定地方“十一五”发展规划时,也提出了抓住下放管理权限试点的机遇,积极探索和创新县域经济发展模式,促进县域经济加快发展的目标。“我们希望省上能在各方面给予倾斜支持,做好试点县与省上有关部门的衔接。”临泽县发改委主任刑学伟说。 
 
    记者在采访中了解到,省委33号文件下发以后,在试点县(市)引起了领导和干部群众的强烈关注,大家普遍认为这是一件好事。但是,半年多时间过去了,直到今天,与文件相关的有关扩权的具体内容和涉及的部门还没有明确落实。“权力部门的行动太慢,没有跟上省委、省政府的步伐,这主要是观念认识上的问题。”省上一位政府官员告诉记者。 
 
    “省直管县”和“强县扩权”,在目前国情条件下对于解决城乡二元经济结构,是最现实的选择。国内不少地方总结经验时,注意到了浙江经济大发展的经验,认为“省直管县”和“强县扩权”的功效发挥了一定作用。强县扩权无异能给条件好的县な市に进一步优化发展环境,使之拥有更大的自主权,为最后省完全管县做好准备,具有不可忽视的重要作用。 
 
    国内有关专家表示,政府层级过多,不仅大大增加了运行成本,降低了行政运行效率,也抑制了各层级政府能动性的发挥。随着政府职能的转变,统一市场的逐步推进,经济一体化的深入发展以及交通、通讯等基础设施的显著改善,有必要从我们国家的实际出发适当减少行政层级。 
 
    “在这方面,甘肃可以借鉴外省的做法和经验,借鉴了总比不借鉴好。”潘峰说,政策的出台不容易,下一步是要加大行政体制改革的力度,县域扩权现在仅仅是个开始。 
 
(甘肃经济日报 2006-01-09 11:19:09) 
 
 
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