县域经济：内涵、作用及政策调整的思路

张红宇

    党的十六届三中全会提出要大力发展县域经济。县域经济是一个老问题，因为县的建制可追溯到春秋时期。秦始皇统一中国后实行郡县制，在全国设立48个郡，郡下再设若干县。此后，县的建制一直延续至今，目前全国有2000多个县级单位。但把县域经济第一次作为国民经济发展的重大战略，则是党的十六大。十六大提出要壮大县域经济。因此县域经济又是一个新课题。本文在分析县域经济内涵的基础上，提出了发展县域经济要采取的政策措施

    一、科学认识县域经济的内涵

    什么是县域经济？由于县域经济的研究近几年才兴起，到目前为止，关于县域经济的概念还没有一个统一的定义，但是从部分专家学者的论述中，还是可以比较清楚地看到县域经济的内涵。归纳起来，大致有4种论述：

    --县域经济就是在一个县级行政区域内各类经济活动的总称。强调的是县域经济的复合性。

    --县域经济是一种行政区划型的区域经济。强调的是县域经济的区域性。

    --县域经济是以县（市）级行政区划所规定的范围为管理对象，以发展本地经济为宗旨的经济。强调的是县域经济的特色性。

    --县域经济是一个具有区域性、层次性、开放性特点的经济系统，是一个功能相对完备和健全的经济单元。强调的是县域经济的系统性。

    综合上述观点，我认为县域经济是以行政区划为地理空间，以发展本地经济为宗旨，具有地域特色和完备功能的区域经济。从这个定义看，县域经济具有以下几个特点：

    一是区域性。县域经济属于区域经济范畴，具有一个特定的以行政区划为界定的地理空间，区域界线明确。在这个区域内，因其特有的地理区位，长期形成的历史人文和特定的自然资源，使得县域经济具有一定的特色性。同时，县域经济又是一个较完整的市场调控主体，具有一定的相对独立性和主观能动性。

    二是综合性。县域经济是功能完备的综合性经济体系，涉及生产、流通、消费、分配各环节和一、二、三产业各部门。从经济活动的地域分布看，它既包含城镇经济，又包含农村经济；从经济活动的产业特征看，它囊括了一个县级行政区域内的农业、工业和服务业；从资产的所有制角度看，它既有国有经济，又有集体经济，还有个体、私有和混合经济。

    三是开放性。县域经济不是封闭的"诸侯经济"，它要接受国家宏观经济政策的指导，不能搞人为的市场分割。同时，随着市场经济的发展，它可以突破人为划分的地域和边界，冲破自然条件、地理交通、民族关系等影响，在更大的区域内进行资源配置，形成跨区域的经济协作网络，获取竞争优势。

    四是中介性。县域经济既不是以国民经济为对象的宏观经济，也不是以企业等单个经济主体为对象的微观经济，是宏观经济与微观经济的中介。县域经济中既有农业经济，也有工业经济，因此它承担着农业经济与工业经济相结合的重任；县域经济一头连着城市，一头又连着广大的农村，处于农村和城市的中间地带。这些特点决定了县域经济具有明显的中介性质。

    二、发展县域经济具有重大意义

    古人云：郡县治，天下安。党的十六大提出要壮大县域经济，十六届三中全会则进一步提出要大力发展县域经济。可见，县域经济已经成为解决"三农"问题的一个重大战略，在国民经济发展中具有重要地位。县域经济的重要性主要体现在：

    （一）县域经济是国民经济的基础层次。县域经济是国民经济中具有综合性的基本单元，在整个国民经济中具有基础性地位。据国家统计局，目前全国属于县域经济经济统计范围的单位有2070个（包括1643个县、377个市级县、50个财政收入和市政建设相对独立，并能够提供完整经济社会资料的区）。县域单位国土面积占全国的95%，经济总量占一半以上，财政收入占23.6%,年末金融机构存款占28%，投资总量占全国的1/3。特别地，我国13亿人中，有9.3亿人口是农村户籍，同时还有1.6亿人生活这2000多个县级单位的小城镇中，这就意味着全国11亿人生活在广大县域单位之内，而全国生活在地级以上城市的人口只有不到2亿人。可见，县域经济在国民经济中具有基础性的作用。

    （二）县域经济是全面建设小康社会的难点和重点。县域经济的问题囊括了占全国总人口70%以上的农民以及绝大部分中小县城居民的发展问题，没有县域经济的大发展，全面建设小康社会就是一句空话。县域经济是城乡经济的结合部、汇合点，发展县域经济是解决"三农"问题的关键。加快县域经济发展步伐，对于繁荣农村经济，推动城乡经济的协调发展，全面建设小康社会具有特殊重要的意义。从这个意义上讲，全面建设小康社会难点在农村，重点在县及县以下。

    （三）县域经济是统筹城乡经济社会发展的操作平台。十六大提出要统筹城乡经济社会发展，十六届三中全会进一步提出，要统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放。而县域经济是国民经济的基础，始终发挥着承上启下、连接城乡的作用，因此县域经济是实施五个统筹战略的关键环节，是各种政策、要素、产业聚集的平台。同时，县一级作为农村政治、经济、文化的中心，又承担着贯彻党的路线、方针、政策，组织发展生产、维护社会稳定的重要职能。因此县域经济发展好坏，关系到党的执政为民宗旨的体现，关系到"三个代表"重要思想的贯彻落实。

    （四）县域经济是促进农民增收的重要载体。最近中央提出，促进农民增收要采取多元化、多渠道、综合性的措施，靠调整农业结构增收，靠拓宽就业门路增收，靠深化改革增收，靠增加投入增收，要充分挖掘农业内部的增收潜力，大力拓宽农业外部的增收渠道，加大对农民的政策性扶持力度，切实减少农民收入的损失，不断增强农民增收的基础保障能力。但如何整合这些增收的措施？我想县域经济是最好的载体。因为在县（市）这个层次，行政、经济、社会管理手段比较完备，具有统揽市场经济的功能；也因为资源禀赋较好，整合资源的余地较大，易于形成产业优势和经济优势；因为人口较多，劳动力资源丰富，市场空间较大，因而易于形成工业和农业、城镇和农村的良性发展和循环。

    三、大力发展县域经济需要进行政策调整

    由于县域经济区域性、特色性的原因，而且每个县的发展基础不一样，因此具体到每一个县，应根据其实际情况制定发展战略，合理布局产业，基本应是一县一策。但作为中央政府，应从加强领导、重在放活上考虑。

    （一）要加强对县域经济发展的领导。县域经济是一个综合性、区域性的概念，并且是在十六大之后才把它作为一个发展战略来抓，因此目前对县域经济的理论研究还不丰富，更没有一个专门的机构来进行指导管理。总的看，中央政府对县域经济的管理还只是通过产业、要素分别管理。就产业来说，如种植业、林业、渔业、畜牧业、乡镇企业、农机化以及邮电、运输、交通等产业。就要素来说，如劳动力、土地、金融、信息等。这种管理比较分散，形不成合力。建议中央政府要加强对县域经济的综合指导与管理，成立一个协调指导机构，主要职能是制定县域经济发展的战略与规划，衔接中央政府对县域经济的资金转移支付和项目布局投向，研究提出促进县域经济发展的政策措施。

    （二）改革现行的县乡财政体制。国家于1994年开始实行分税制财政体制改革，将75％的增值税和100%的消费税等划为中央收入，中央本级收入明显增加，由1993年的22％增加到1994年的55.7％，同时，各省、市、自治区和地（市）两级的财政收入也有了较大提高，而县和乡（镇）两级财政非常困难。资料显示，现在全国1080个县发不出工资来，约有50％～60％的乡（镇）入不敷出，经济拮据，乡村两级负债比较普遍。缓解县乡财政目前的困难，关键是要按照5个统筹的要求，健全财政体制，调整中央和各级地方的财权和事权分配格局。一是适当调整中央和地方的利益分配关系，合理降低上划中央"两税"比例，多把一些财力留给基层。二是建立完善的转移支付制度，保证不发达地区农村居民能够享受基础教育、基本医疗卫生服务等基本公共服务。三是创造条件逐步实现城乡税制统一。四是审慎解决地方债务问题，减轻地方财政风险。五是理顺教育投入关系，切实减轻乡镇财政负担。

    （三）调整农村金融政策。要按照十六届三中全会精神，进一步深化农村金融改革，完善农村金融服务体系。扩大农村信用社改革试点，逐步把农村信用社改造成为农村社区服务的地方性金融企业。要扩大农村政策性金融机构的服务领域和服务对象，服务领域由主要支持粮食收购转为重点支持粮食生产体系建设、农田基础设施建设、农村生态建设，服务对象由主要对国有粮食收购企业转向对农村专业大户和农业产业化龙头企业。商业性金融机构凡从农村吸收存款的，要确定适当的比例用于农村，切实解决农村贷款难问题；调低邮政储蓄转存央行的利率，减缓农村资金通过邮政储蓄大量流失的现象；探索农业保险的可行途径，降低农业生产的自然风险和市场风险，减少农民的生产成本和经济损失。

    （四）改革目前的市管县体制。自1982年中央实行市管县试点，到1999年正式明确市管县的体制，2002年年底，全国332个地级单位中，已有275个改为地级市，地级市所领导的县占县级单位总数的70％以上。但在市管县后，许多市视县为附属行政单位，要求县的经济发展从属于市区经济发展的需要，导致这两个利益主体的冲突，从而使得市管县实际成了"市吃县"、"市卡县"、"市刮县"和"市压县"，制约了县域经济的发展。随着市场经济的逐步完善，信息网络的快速发展，有必要改革现行的中央、省、地、县、乡五级管理体制。先是取消市管县的体制，实现市县分治，可以通过试点逐步推开。其次，随着村民自治制度的不断完善，要逐步取消乡这一级政府。只有这样，才能减少行政管理中间环节，降低管理成本，增强县域经济发展的活力。